سیاست صنعتی، چرخش به داخل

از استدلال حمایت از «صنایع نوزاد» الکساندر همیلتون در قرن هجدهم تا تصویب «قانون تراشه و علم» دولت بایدن، حمایت از تولید داخل یا همان سیاست صنعتی دچار تحولات نظری قابل توجهی شده است. نظر به اهمیت سیاست صنعتی و بازگشت دوباره آن به جریان اصلی توسعه و سیاستگذاری دولت ها در سال های اخیر، این یادداشت به شرح چهار مرحله از تکامل تاریخی سیاست صنعتی می پردازد.
سیاست صنعتی به معنی مداخله دولت برای تقویت تولید ملی سابقه چند صد ساله دارد. از حمایت و تشویق ژان-باتیست کولبر، وزیر اقتصاد دربار لوئی چهاردهم در سال های 1665 تا 1683 از تولیدکنندگان پوشاک و شیشه تا حمایت دولت انگلستان از صنایع داخل از طریق ممنوعیت واردات محصولات باکیفیت از مستعمرات، نشان از سابقه طولانی سیاست صنعتی می دهد. همزمان با به کارگیری سیاست صنعتی مباحث علمی و نظری هم درباره مداخله دولت برای تقویت اقتصادی ملی مطرح شد. از قرن هجدهم، حتی قبل از ظهور ثروت ملل مشهور آدام اسمیت (1976)، رساله کوتاه آنتونیو سرا (1613) با تمرکز بر اقتصادهای مقیاس و تراکم در تولید و همچنین رابطه بین تراز تجاری و تراز پرداخت ها، به مشکلات توسعه نیافتگی پرداخت. پائولو ماتیا دوریا و دیوید هیوم آنچه را که «حسادت تجارت» نامیدند بررسی کردند و آنتونیو ژنووسی در ناپل و چزاره بکاریا در میلان مجموعه ای از سیاست ها را پیشنهاد کردند که کشورها برای توسعه بخش تولیدی خود و رهایی از وابستگی باید از آنها پیروی کنند. از آغاز مباحث سیاست صنعتی تا به امروز این مباحث چهار مرحله قابل تشخیص را پشت سر گذاشته است که در ادامه آنها را مرور می کنیم.

فاز اول: صنایع نوزاد
مرحله اول بحث درباره سیاست صنعتی با طلوع سرمایه داری آغاز شد و بر پایه مشارکت های اولیه اقتصاددانانی مانند آنتونیو سرا، جیووانی بوترو و جیمز استوارت برای ارتقای ارادی بخش تولید توسط دولت مطرح شد. به ویژه، این روند با الکساندر همیلتون، اولین وزیر خزانه داری ایالات متحده همراه شد. حتی قبل از اینکه دیوید ریکاردو نظریه مزیت نسبی را توسعه دهد، همیلتون استدلال صنایع نوزاد را توسعه داد که بر خلاف دکترین غالب آن زمان یعنی تجارت آزاد بود. همانطور که مشخص است، این تئوری مبتنی بر یک بینش نسبتا ساده اما قدرتمند است که یک کشور عقب مانده باید از صنایع جوان خود در برابر رقابت با تولیدکنندگان برتر خارجی محافظت کند؛ به همان روشی که ما از فرزندان خود قبل از ارسال آنها به دنیای بزرگسالان محافظت می کنیم.
اکثر مردم فکر می ‎کنند که همیلتون از نظریه خود صرفا برای توجیه حمایت تعرفه ای استفاده کرد؛ ولی او همچنین مجموعه ای از دیگر ابزار سیاست صنعتی مانند یارانه برای صنایع استراتژیک، تخفیف تعرفه بر نهاده های وارداتی مورد استفاده برای صادرات، ممنوعیت صادرات مواد خام کلیدی و اعمال استانداردهای محصول توسط دولت را توصیه می کرد. به طور قابل توجهی، اینها اقداماتی هستند که با اقتصادهای «معجزه» آسیای شرقی مرتبط هستند؛ اما، حتی مهم تر، آنهایی هستند که قبلا توسط بریتانیا به ویژه در زمان رابرت والپول (نخست وزیر، 1721-1721) استفاده می شدند. همیلتون مجموعه ای از سیاست ها را توصیه کرد که به معنای معمول، سیاست صنعتی نیستند؛ اما از صنعتی شدن حمایت می کنند؛ مانند سیاست های مربوط به زیرساخت ها (مثلا سرمایه گذاری های دولتی در کانال ها و جاده ها) و مالی (مثلا تحولات بخش بانکی و بازار اوراق قرضه دولتی است).
نظریه همیلتون توسط فردریش لیست (فهرست، 1885 [1841]) توسعه یافت و بر نسل های مختلف سیاستگذاران صنعتی در طیف وسیعی از کشورها، از قرن نوزدهم ایالات متحده و سوئد تا اقتصادهای معجزه آسای شرق آسیا در اواخر قرن بیستم تاثیر گذاشت. طبیعتا در طول این مسیر، بحث های داغی وجود داشت که نام های بزرگی مانند گوستاو اشمولر، جان استوارت میل، فرانک تاوسیگ و برتیل اوهلین در آن مشارکت کردند.
فاز اول بحث سیاست صنعتی بر این موضوع متمرکز بود که فارغ از درآمد کوتاه مدت، آیا حمایت از تولیدکنندگان ناکارآمد که ممکن است در بلندمدت درآمد بالاتری داشته باشند یا نداشته باشند، منطقی است یا خیر؟ متاسفانه، بحث های کمی درباره مسائل «سیستمیک» وجود داشت؛ تعادل بین بخش های مختلف اقتصاد (به ویژه بین کشاورزی و تولید)؛ تعادل بین بخش های مختلف تولیدی (به ویژه بین بخش های کالاهای سرمایه ای و بخش کالاهای مصرفی). همچنین تقریبا هیچ بحثی درباره کارآمدی نسبی ابزارهای مختلف سیاست صنعتی (مانند تعرفه ها، یارانه ها و مقررات) و موضوعات مرتبط با اجرای سیاست ها (مانند ساختار اداری، قابلیت های بوروکراتیک، مکانیسم های نهادی یا فساد) وجود نداشت.

فاز دوم: مسائل بین بخشی و ساختاری
مرحله دوم از اوایل تا اواسط قرن بیستم با بحث درباره صنعتی شدن شوروی آغاز شد و بین دهه های 1940 و 1960 توسط اقتصاددانان کلاسیک توسعه علاقه مند به این موضوع، بیشتر توسعه یافت. اقتصادهای در حال توسعه پسااستعماری آمریکای لاتین، هند و اروپای شرقی: نام های مهم شامل سلسو فورتادو، آرتور لوئیس، رائول پربیش، هان سینگر، پل روزنتاین رودان، پراسانتا چاندرا ماهالانوبیس، راگنار نورکسه، تیبور سیتوفسکی، آلبرت هیرشمن، سایمون کوزنتس، میکال کالکی و الکساندر گرچنکرون می شود.
مرحله دوم مباحث سیاست صنعتی اغلب در سطوح «سیستمیک» و «ساختاری»، به ویژه پیرامون مواضع آن درباره تولید و انتقال مازاد از بخش کشاورزی به بخش صنعتی صورت گرفت. با این حال، تعدادی از مسائل مربوط به «سیاست صنعتی» با تعریف محدودتر را نیز مورد توجه ما قرار داد.
اول، ماهیت پویای بخش تولید بسیار مورد تاکید قرار گرفت. اگرچه این موضوع پایه و اساس بحث صنعت نوزاد بود، موج دوم با به کارگیری مفاهیمی مانند کشش درآمدی، اقتصاد مقیاس و رقابت انحصاری توضیحی سیستماتیک برای این پدیده ارائه کرد.
دوم، با توجه به تاثیر مکاتب کلاسیک و مارکسیستی، نقش های متفاوتی که بخش های کالاهای سرمایه ای و کالاهای مصرفی در تولید بازی می کنند برجسته شد که گاهی اوقات دومی به بخش کالاهای دستمزدی و کالاهای لوکس تقسیم می شود. این تمایزات نشان می دهد که صنایع مختلف تاثیرات متفاوتی بر انباشت سرمایه، تورم، رشد اقتصادی، توزیع درآمد و استانداردهای زندگی دارند.
سوم و به همین ترتیب تئوری های مرحله دوم، اتکای اقتصادهای عقب مانده به کالاهای سرمایه ای وارداتی و محدودیت های متعاقب آن را که کمبود ارز خارجی بر سرعت سرمایه گذاری فیزیکی، تغییرات تکنولوژیک و رشد اقتصادی تحمیل می کند، بسیار برجسته کردند. برخی به ویژه رائول پربیش، بر اهمیت صادرات (و سیاست های ترویج آن) در غلبه بر این محدودیت ها تاکید داشتند.
آخرین اما نه کم اهمیت ترین، تئوری های مرحله دوم تاکید زیادی بر وابستگی متقابل بین شاخه های مختلف صنعت تولید هم از نظر فناوری ها و هم از نظر تقاضا داشتند (به ویژه استدلال «فشار بزرگ» و استدلال پیوندهای هیرشمن). آنها استدلال کردند که سیاستگذاران می توانند عمدا از این وابستگی های متقابل بهره ببرند و صنعتی شدن را سرعت ببخشند.
ایده های فاز دوم از دهه1970 مورد انتقاد شدید نئوکلاسیک قرار گرفت. دو مورد از این انتقادات برجسته بود: نخست، اقتصاددانان نئوکلاسیک، نظریه پردازان مرحله دوم را به دلیل بدبینی بیش از حدشان نسبت به تجارت بین الملل؛ به ویژه تاکید بر جایگزینی واردات، توسعه صنایع کالاهای سرمایه ای و توسعه همزمان بخش های تولیدکننده کالاهای نهایی و آنهایی که کالاهای سرمایه ای و نهاده های واسطه را تامین می کنند «فشار بزرگ» یا «رشد متوازن». منتقدان نئوکلاسیک معتقد بودند که اگر اقتصادهای عقب مانده بتوانند از طریق صادرات به اندازه کافی ارز خارجی به دست آورند، همه این مشکلات ناپدید خواهند شد.
اگر از مزیت نسبی خود پیروی کنند، توانایی آنها برای صادرات به نوبه خود، به حداکثر می رسد که این امر مستلزم آن است که دولت هیچ گونه سیاست صنعتی نداشته باشد یا در نهایت سیاست های «عمومی» ارائه زیرساخت، آموزش و تحقیق و توسعه داشته باشد. متاسفانه، حامیان سیاست صنعتی در مرحله دوم با اشاره به اینکه پایبندی به مزیت نسبی نسبت به برنامه صنایع نوپا همراه با سیاست ارتقای صادرات ممکن است منجر به کاهش ظرفیت صادرات در درازمدت شود، با استدلال نئوکلاسیک ها مقابله نکردند.
دوم، نظریه پردازان مرحله دوم از سوی اقتصاددانان نئوکلاسیک متهم به ساده لوحی درباره نیت و توانایی های دولت در اقتصادهای عقب مانده شدند. سیاستمداران و بوروکرات هایی که سیاست صنعتی را در آن کشورها اداره می کنند لزوما (یا بهتر است بگوییم، معمولا) قصد پیشبرد منافع ملی را ندارند، بلکه از سیاست صنعتی برای منافع خود (مثلا بوروکرات ها در صورت وجود مقررات بیشتر بر فعالیت های بخش خصوصی قدرت بیشتری دارند) یا حامیانشان (مثلا سیاستمداران در برابر فشارهای صنعتگران یا اتحادیه های کارگری تسلیم می شوند و از صنایع ناکارآمد محافظت می کنند) استفاده می کنند. مطرح شد که خطر «شکست دولت» جدی تر از شکست بازار است. اگرچه طرفداران سیاست صنعتی در مرحله دوم در واقع از مشکل شکست دولت آگاه بودند، اما این نیز درست است که آنها اهمیت موضوع را به طور کامل در نظر نگرفتند.

فاز سوم: اشتغال کامل
مرحله سوم که تا حدودی با فاز دوم همپوشانی داشت، مباحثی درباره سیاست صنعتی است که در اواخر دهه1970 آغاز شد. یک بحث داغ در ایالات متحده بین کسانی که استدلال می کردند که ایالات متحده باید از سیاست صنعتی به سبک ژاپنی استفاده کند تا از انحطاط صنعتی خود جلوگیری کند، درگرفت و کسانی که استدلال می کردند که چنین سیاستی دلیلی برای برتری صنعتی ژاپن نیست یا اینکه نمی توان آن را در ایالات متحده به کار گرفت.
در دهه1980، سیاست های صنعتی در سایر اقتصادهای پیشرفته نیز مورد بحث قرار گرفت. سیاست صنعتی فرانسه که تا آن زمان به عنوان عنصری از «برنامه ریزی شاخص» فرانسوی مورد بحث قرار می گرفت تا حدودی به دلیل شباهت آن با سیاست ژاپنی توجه ها را به خود جلب کرد. سیاست های صنعتی اقتصادهای کوچک اروپایی به ویژه ماهیت مذاکره ای (و نه هدایتی) آنها، برخلاف اقتصادهای آسیای شرقی یا فرانسوی مورد بحث قرار گرفت. سیاست های صنعتی کمتر قابل مشاهده توسط دولت های محلی در آلمان و ایتالیا نیز مورد توجه قرار گرفت. در اواخر دهه1980، رویه های سیاست صنعتی در (و تاثیرات آن بر موفقیت های اقتصادی) کشورهای کمتر توسعه یافته آسیای شرقی، یعنی کره جنوبی و تایوان، نیز مورد بررسی قرار گرفتند.
یک نکته قابل توجه درباره مرحله سوم مباحث سیاست صنعتی این بود که بسیاری از شرکت کنندگان در این مباحث وجود چیزی را که قرار بود درباره آن بحث کنند، انکار می کنند. به عنوان مثال، در اواخر سال1988، بلا بالاسا، اقتصاددان تجارت آزاد استدلال کرد که نقش دولت در کره «به جز ترویج کشتی سازی و فولاد، ایجاد یک زیرساخت مدرن، ارائه یک سیستم انگیزشی پایدار و اطمینان از اینکه بوروکراسی دولتی به جای جلوگیری از صادرات به آن کمک کند» بوده است. در زمانی که یک مطالعه سریع مطبوعات اقتصادی یا گفت وگوی کوتاه با یک تاجر خارجی با تجربه در کره یا تایوان می توانست گستردگی و قدرت سیاست صنعتی در آن اقتصادها را آشکار کند، بیان چنین چیزی از طرف یک فرد دانشگاهی برجسته موید آن است که در مرحله سوم مباحث ایدئولوژیک بود.
متعاقبا هنگامی که انکار وجود سیاست صنعتی در این کشورها دشوار شد، انتقادها بر اثربخشی سیاست صنعتی در خود کشورهای آسیای شرقی متمرکز شد یا با توجه به ماهیت «ویژه» تاریخ، سیاست و نهادهای آن کشورها، امکان درس آموزی از آنها برای سایرین زیر سوال رفت. مرحله سوم طبیعتا موضوعات مطرح شده در امواج قبلی را پوشش می دهد: منطق صنعت نوزاد در مقابل نظریه مزیت نسبی، ارتقای صادرات در مقابل جایگزینی واردات و شکست دولت در مقابل شکست بازار. با این حال، برخی از مسائل جدید را نیز مطرح کرد.
اول، این مرحله توجه ما را به موضوع رقابت و همکاری بین شرکت های داخلی جلب کرد. در مراحل قبل، موضوع رقابت عمدتا در رابطه با قرار گرفتن شرکت های یک اقتصاد عقب مانده در برابر رقبای برتر خارجی مورد بحث قرار می گرفت. در مرحله سوم، تنظیم مناسب رقابت بین شرکت های داخلی در زمینه سرمایه گذاری، صادرات و سایر فعالیت ها نیز مورد توجه قرار گرفت. استدلال می شد که چنین مقرراتی با حصول اطمینان از اینکه شرکت ها دارای مقیاس کارآمدی بیش از حداقل باشند با کاهش تلاش های موازی و با کاهش احتمال «رقابت بیش از حد» که منجر به زائل شدن (و نه استقرار مجدد) «دارایی های خاص» متعلق به شرکت های شسکت خورده می شود، مزایای اجتماعی به همراه دارد.
دوم، مرحله سوم اهمیت مسائل اجرایی را برجسته کرد. علاوه بر اراده سیاسی رهبری و توانایی های بوروکرات ها در اجرای سیاست ها، توجه به نهادهایی که برای اجرای آن مورد استفاده قرار می گیرند، مورد توجه قرار گرفت: نحوه سازمان دهی دولت (مثلا چقدر هماهنگی بین وزارتخانه های مختلف وجود دارد)؛ چگونه بخش خصوصی سازمان دهی شده است (به عنوان مثال، آیا آنها انجمن هایی دارند که به خوبی در سطوح ملی، منطقه ای و بخشی کار کنند) و نحوه تعامل دولت و بخش خصوصی (به عنوان مثال، آیا مکانیزمی برای تبادل منظم نظرات بین سیاست گذاران کلیدی و رهبران تجاری وجود دارد یا خیر؟ آیا «موسسات واسطه» موثر در بخش دولتی وجود دارند که نهاده های حیاتی مانند تحقیق و توسعه را برای بخش خصوصی فراهم کنند؟)
سوم، فرآیند یادگیری توسط تولیدکنندگان در مرحله سوم، به ویژه در میان اقتصاددانان تکاملی که بر پویایی های نوآوری در سطح شرکت و سیستم تمرکز داشتند، به طور واضح تری صورت بندی شد. البته یادگیری در قلب بحث صنایع نوزاد قرار داشت؛ اما استدلال استاندارد صنعت نوزاد فرض می کند زمانی که سطح مناسبی از محافظت فراهم شود، یادگیری به طور خودکار اتفاق می افتد. در مرحله سوم، مشخص شد، درحالی که برخی از یادگیری ها به طور خودکار از طریق «یادگیری از طریق انجام دادن» اتفاق می افتد، بسیاری از آنها مستلزم سرمایه گذاری آگاهانه در قابلیت های یادگیری (آموزش، تربیت، و تحقیق و توسعه) هستند. این دیدگاه خرد سازمانی همچنین توسط محققانی مطرح شد که بر پویایی های ساختاری خرد تولید، تغییرات تکنولوژیک، مناطق صنعتی و پویایی های صنعتی خاص بستر تمرکز.
ادبیات سیستم های ملی نوآوری که توسط کریستوفر فریمن، بنگتاکه لوندوال و ریچارد نلسون مطرح شد، بر لزوم داشتن خط مشی صریح نوآوری در زمینه های مختلف اشاره دارد: مشکلات زیرساختی و نهادی، قفل شدگی فناوری، وابستگی به مسیر و شکست های انتقال، شکست کیفیت پیکربندی پیوندها و شبکه ها، در نهایت، مسائل مربوط به پویایی یادگیری در سطح بنگاه، شبکه های محلی، سطوح بخشی و سیستم. این مشارکت ها مفهومی جامع از فرآیند نوآوری و به طور مشخص تر، بازنمایی چندلایه از سیستم های صنعتی را به اشتراک می گذارند که به موجب آن عوامل (یعنی بنگاه ها، مراکز تحقیقاتی، واسطه ها و غیره) در شبکه ای از وابستگی های متقابل افقی و عمودی تعبیه شده اند که عملکرد تولیدی و نوآوری آنها را تعیین می کند. آنها تاکید داشتند که شکست های سیستمی ممکن است هم در داخل و هم در بین سیستم های صنعتی منطقه ای و ملی ظهور کنند و همه آنها از طریق زنجیره های تامین جهانی به هم مرتبط هستند.

فاز چهارم: «جریان اصلی سازی» سیاست صنعتی و محدودیت های آن
از اواسط دهه2000، وارد مرحله چهارم بحث درباره سیاست صنعتی شدیم. در این دوره شاهد ظهور برخی استدلال های مهم در توجیه سیاست صنعتی بر اساس اقتصاد نئوکلاسیک بودیم. اثرات جانبی اطلاعات، اقتصاد ساختارگرایی جدید و رویکرد فضای محصول چند نمونه از نظریه های مرتبط با سیاست صنعتی هستند که توسط اقتصاددانان جریان اصلی توصیه پیدا کردند. در همین دوره بحث بازگشت سیاست صنعتی مطرح شده که مدعی است سیاست صنعتی در نظر و عمل به کانون توجه محققان و سیاستگذاران مبدل شده است. ازاین رو اقتصاددانان نئوکلاسیک و غیرنئوکلاسیک بسیاری در حال کار روی موضوعات مرتبط با سیاست صنعتی و توسعه ادبیات این حوزه هستند. در کنار محققان، سیاستمداران کشورهای توسعه یافته نیز متوجه اهمیت سیاست صنعتی شده اند و حالا شاهد بازگشت سیاست صنعتی به دستور کار کشورهای توسعه یافته، از اتحادیه اروپا تا دولت بایدن هستیم.
کشورهای توسعه یافته برای حفظ فاصله خود با قدرت های اقتصادی نوظهور به ویژه چین و همچنین استفاده از فرصت های فناوری جدید در حوزه هایی مانند تراشه های الکترونکی و صنایع سبز سیاست های صنعتی متعددی را در دستور کار قرار دادند. برای مثال قانون تراشه و علم (CHIPS and Science Act) یک قانون فدرال ایالات متحده است که توسط کنگره ایالات متحده تصویب شد و توسط رئیس جمهور بایدن در 9اوت2022 به قانون تبدیل شد. این قانون تقریبا 280میلیارد دلار بودجه جدید برای تقویت تحقیقات داخلی و تولید نیمه هادی ها در ایالات متحده فراهم می کند. مرحله چهارم تکامل مباحث سیاست صنعتی را می توان بازگشت سیاست صنعتی به جریان اصلی مباحث اقتصاد توسعه نامید.

منبع:

Andreoni, A., & Chang, H. J. (2019). The political economy of industrial policy: Structural interdependencies, policy alignment and conflict management.
Structural change and economic dynamics, 48, 136-150.

مترجم: برزین جعفرتاش