چالش های مساله حاشیه نشینی

گزارش مرکز پژوهش های مجلس نشان می دهد در حال حاضر حدود 10درصد از جمعیت شهرنشینان کشور، حاشیه نشین هستند. حاشیه نشینی گونه خاصی از شهرنشینی است که می تواند موجب شکل گیری آسیب های مختلفی شود. دولت ها معتقدند مشکل اساسی حاشیه نشینی، کمبود مسکن است؛ اما بررسی کارشناسان نشان می دهد تورم یکی از اصلی ترین دلایل رشد این پدیده محسوب می شود. تورم در ایران مانند بیماری مزمنی است که به صورت مستمر رفاه خانوارها را کاهش داده و به مرور برخی را به بیرون از شهر هدایت کرده است. در یک دهه گذشته تورم بخش مسکن، به ویژه در کلان شهرها، بیش از 1500درصد بوده و همین امر موجب شده است که برخی توانایی تامین مسکن در شهر را از دست بدهند. از سوی دیگر می توان گفت که طرح های شهرسازی دستوری و متمرکز دولتی یکی دیگر از دلایل رشد حاشیه نشینی در کشور است. این گزارش پیشنهاد می کند از به کارگیری مفاهیم و اصطلاحات غیر دقیق در متن قوانین و برنامه ها پرهیز و سند مرجعی در زمینه تعریف انواع بافت های ناکارآمد شهری تدوین شود.
یک پژوهش بیان می کند 6میلیون و 200هزار نفر، یعنی معادل 7/ 9 درصد از جمعیت شهرنشینان ایران، حاشیه نشین هستند. بررسی چرایی شکل گیری و رشد این پدیده از اهمیت بالایی برخوردار است. در سال های گذشته تورم به یکی از بیماری های مزمن اقتصاد کلان کشور تبدیل شده است. این مساله موجب شده بسیاری از افرادی که در سال های گذشته در شهرها سکونت داشتند، از عهده پرداخت مخارج و اجاره بها برنیایند و حاشینه نشین شوند. می توان گفت عوامل مختلفی نظیر مهاجرت و شهرسازی آمرانه در شکل گیری و رشد حاشینه نشینی دخیل بوده است. فضاهای زندگی نامتعارف این چنینی، آینه ای است که نابسامانی های اقتصاد کلان را به نمایش می گذارد. با وجود اینکه از سال های گذشته نهادهای مختلفی برای حل این مساله قدم پیش گذاشته اند، با این حال چالش های ابتدایی مانند عدم تعریف دقیق و شفاف از حاشیه نشینی، موجب شده است تحول چشمگیری در راستای بهبود و حل مساله رخ ندهد. مرکز پژوهش های مجلس در گزارش «حاشیه نشینی در ایران» به بررسی ابعاد مختلف این موضوع پرداخته است.

آسیب اجتماعی باسابقه
این گزارش بیان می کند حاشیه نشینی یکی از آسیب های اجتماعی اولویت دار کشور است و سابقه ای نسبتا طولانی دارد. این پدیده در ایران از دهه 20 آغاز شده و پس از اصلاحات ارضی و در اثر مهاجرت های گسترده ناشی از تغییرات الگوی بهره برداری از زمین تشدید شده است. حاشیه نشینی همواره در مقاطع زمانی مختلف و تحت تاثیر شرایط اجتماعی اقتصادی جامعه دچار نوسان بوده است؛ در دهه 60 و در اثر تبعات ناشی از جنگ تحمیلی انواع خاصی از مهاجرت و حاشیه نشینی شکل گرفت یا گسترش یافت. طی دهه 70 سیاست های آزادسازی اقتصادی منجر به انواع دیگری از تاثیرات در حوزه مهاجرت و حاشیه نشینی شد.
امواج تورم و گرانی های ناشی از طرح های اقتصادی دولت طی دهه های 80 و 90 نیز به صورت مستقیم و غیرمستقیم حاشیه نشینی را گسترش داد. این در حالی است که سیاستگذاری رسمی برای مساله حاشیه نشینی از ابتدای دهه 80 آغاز شد و تا پیش از آن، رویکرد سیاستی حاکم مبتنی بر نادیده انگاری این واقعیت و اقدام برای تخریب یا تخلیه اجباری ساکنان بود. در حال حاضر بررسی وضعیت پراکندگی فضایی محلات هدف اسکان غیررسمی در استان های کشور بیانگر آن است که خراسان رضوی و خوزستان به ترتیب با 107 و 103 محله بیشترین تعداد محلات هدف حاشیه نشینی در کشور را دارا هستند. استان های چهارمحال و بختیاری و ایلام نیز با تعداد 3 و 4 محله، کمترین تعداد محلات را در خود جای داده اند.

تورم 1500 درصدی بخش مسکن
بررسی این گزارش نشان می دهد حاشیه نشینی در ایران دارای دلایل مختلفی است. برای مثال طی یک دهه گذشته تورم بخش مسکن در کشور و به خصوص کلان شهرها بیش از 1500درصد بوده که همین عامل موجبات جابه جایی جمعیت و مهاجرت به سمت حاشیه ها را فراهم کرده است. پیش بینی می شود بیش از 30درصد از سیر افزایشی جمعیت حاشیه نشینان را ساکنان شهر اصلی تشکیل می دهند که توان تامین مسکن در شهر را از دست داده اند. برآوردهای میدانی حاکی از آن است که تامین مسکن برای خانوارها چه به صورت استیجاری و چه به صورت مالکیت در مناطق حاشیه نشین به میزان 85درصد هزینه های این بخش را کاهش می دهد. بنابراین در شرایط تورمی، خانوارها این مناطق را به عنوان آخرین پناهگاه خود انتخاب می کنند.
تحقیقات میدانی حاکی از آن است که خانوارها در شرایط ویژه ای توانایی آن را دارند که تا 60درصد از درآمد ماهانه خود را صرف تامین مسکن کنند و در این زمینه از تاب آوری بالایی برخوردارند. دلیل این مساله نیز آن است که افراد ترجیح می دهند با افزایش هزینه ها همراهی بیشتری کنند اما از محل سکونت خود جابه جا نشوند. به محض آنکه میزان هزینه های بخش مسکن از 60درصد و حتی رقم های 50 و 45درصد بیشتر شود جابه جایی جمعیت و مهاجرت حاشیه ای درون شهری رخ خواهد داد. بنابراین تعدیل قیمت های بازار مسکن به خصوص در بخش استیجاری می تواند روند رو به رشد حاشیه نشینی را کندتر کند و حتی در درازمدت به سازماندهی نسبی آن منجر شود.

شهرسازی آمرانه
یکی از مهم ترین موارد تاثیرگذار بر خروج مردم از مناطق مرکزی شهر و رانده شدن آن ها به سمت مناطق پیرامونی و رشد گسترده حاشیه شهرها، مقررات و سیاست های زمین شهری در طرح های جامع و تفصیلی است. برنامه ها یا طرح های شهری تحت عنوان جامع و تفصیلی، در برنامه سوم قبل از انقلاب شکل گرفته است. در برنامه عمرانی پنجم، دستگاه های دولتی به طور کاملا متمرکز عهده دار تهیه طرح های شهری شده اند. بدین ترتیب که طرح های جامع از سوی وزارت مسکن و شهرسازی و طرح های تفصیلی در وزارت کشور بررسی و تصویب می شوند. به کارگیری این روش ها و جهت گیری ها به طور طبیعی باعث شده است طرح های شهرسازی کاملا به صورت آمرانه و با روش بالا به پایین به مرحله اجرا درآیند.
واقعیت این است که اکثر طرح های توسعه و عمران شهری و سیاست های مربوط به زمین و مسکن درست و استاندارد طراحی نشده اند. اجرا و حتی تصویب اغلب این طرح ها موجب افزایش قیمت زمین و مسکن شهری، توقف ساخت و سازهای جدید و تعمیر و بهسازی واحدهای موجود می شود. یکی از دلایل بروز چنین چالش هایی آن است که استاندارد طرح ها و برنامه های فوق به تقلید از کشورهایی که درآمد سرانه آن ها 5 تا 10برابر سرانه کشور ماست تنظیم می شود. حال آنکه واضح است اجرای هر سیاست و برنامه ای در بستر نهادی، مالی و قانونی متناسب با آن موفقیت آمیز و اثربخش خواهد بود.

مساله مهاجرت
این گزارش بیان می کند مهاجرت سهم اساسی در تراکم مناطق حاشیه نشین دارد. در مطالعات مسائل شهری ایران، شروع حرکت های مهاجرتی تقریبا در سال های 1320 تا 1322 شکل گرفته است. پس از انقلاب، جنگ مهم ترین عامل مهاجرت در استان های درگیر با آن بود. به طور مثال همزمان افزایش قیمت زمین، مصالح ساختمانی، وام های با بهره فراوان و اجاره های سنگین مسکن سبب شد قشرهای کم درآمد جامعه که نسل دوم مهاجران روستایی بودند، نتوانند در شهرها ساکن شوند و به حاشیه شهرها کشانده شدند. در سرشماری سال 1395 برای نخستین بار با تهیه اطلاعات شهر یا روستای محل اقامت قبلی این امکان فراهم شد تا شهرهای مبدا و مقصد مهاجرت شناسایی شوند.
بررسی و آسیب شناسی سرشماری عمومی نفوس و مسکن انجام شده تا سال 1395 نشانگر آن است که تمرکز جمع آوری داده های جمعیتی در حوزه مهاجرت بر میزان مهاجرپذیری در سطح استان ها و شهرستان ها بوده است، در حالی که تاثیرات و سکونت گزینی مهاجران در نقاط شهری و روستایی از اهمیت بالایی برخوردار است. نتایج به دست آمده از سرشماری های گذشته حاکی از آن است که الگوی مهاجرت داخلی از نیمه دوم دهه 1370 تا کنون از مهاجرت های روستا به شهر به مهاجرت های شهر به شهر تغییر کرده است. علت وقوع این پدیده گسترش شهرنشینی، افزایش تعداد شهرها و افزایش جمعیت ساکن در نقاط شهری و کوچک شدن بخش روستایی در کشور بوده است.

چالش های از میان رفتن حاشیه نشینی
بررسی های این گزارش نشان می دهد اولین و زیربنایی ترین چالش مربوط به ابهام در وضعیت مفهومی حاشیه نشینی است. این موضوع از یک طرف از به کارگیری مفاهیم معادل بدون توجه به دقت نظر علمی و کارشناسی و از طرف دیگر به دلیل بی توجهی به تعریف مفهومی و عملیاتی مشخص و معتبر از حاشیه نشینی و سنجه های شناسایی آن در قوانین، آیین نامه ها و اسناد مربوط ناشی می شود.
چالش های موجود در این زمینه شامل مواردی مانند ضعف چشم انداز بلندمدت برنامه ها و فقدان الگوهای مداخله فرابخش، توجه به بحث تولی گری و وجود حجم بالایی از ناهماهنگی، موازی کاری و تعارضات ساختاری و نهادی، بدیهی انگاری وضعیت و تعاریف مساله و عدم مداقه در آن ها ذیل قوانین و آیین نامه ها، عدم تدوین شاخص ها و سنجه های معتبر و پایا برای شناسایی مصادیق حاشیه نشینی، فقدان سامانه بررسی و پایش جریان مهاجرتی جمعیت، وجود فعالیت سوداگری زمین در سکونتگاه های غیررسمی، ضعف در رویکردهای مبتنی بر تمرکززدایی و تفویض اختیارات به نهادهای محلی، ضعف در جلب مشارکت اجتماعی ساکنان، نهادهای محلی و سازمان های غیردولتی و فقدان ساز وکار موثر نظارت و ارزیابی عملکرد دستگاه های ملی بر اساس وظایف محول به آن هاست. در صورتی که چالش ها در این زمینه رفع نشوند و چشم انداز مشخصی ترسیم نشود، مساله حاشیه نشینی باقی خواهد ماند. به همین دلیل پیشنهاد می شود از به کارگیری مفاهیم و اصطلاحات غیردقیق در متن قوانین و برنامه ها پرهیز شود و چالش های مذکور از میان برداشته شود.