سیاستگذاری، امر گمشده اشتغال

پدیده بیکاری به عنوان یکی از مخاطره هایی که جوامع امروزی را تهدید می کند و افزایش یا کاهش آن ملاک ارزیابی موفقیت و عدم موفقیت سیاست های اقتصادی و اجتماعی دولت های مختلف است، از چنان اهمیتی برخوردار است که در تمامی کشور های جهان نرخ بیکاری ملاک و معیاری برای سنجش عملکرد مثبت یا منفی دولت ها به حساب می آید. در این میان تمامی دولت ها تلاش می کنند با برنامه ریزی های مناسب و اجرای سیاست های اقتصادی مختلف، نرخ بیکاری را کاهش و به این ترتیب میزان رضایت مندی شهروندان را افزایش دهند.
در جمهوری اسلامی ایران به خاطر وجود برخی محدودیت های موجود در اتصال به بازار جهانی و محرومیت از سرمایه گذاری های خارجی، اشتغال آفرینی بیشتر حول محور برنامه های معطوف به بازارهای داخلی چرخیده است. در این میان نقش اعطای وام های بانکی برای ایجاد اشتغال در دولت های مختلف برجسته و چشمگیر بوده است. شاید سهولت اعطای وام برای ایجاد اشتغال، برنامه ریزان را در تمامی دولت ها تشویق کرده است که با انتخاب ساده ترین گزینه ممکن، به مصاف یکی از مشکلات اساسی و پایه ای کشور بروند و با برآورد میزان تسهیلات اعطاشده به متقاضیان کسب و کار، آماری از تعداد شغل های ایجادشده ارائه و دستاورد های خود را برجسته کنند.
اعطای وام خوداشتغالی در اواخر دهه 70، طرح ضربتی اشتغال در اوایل دهه 80، طرح توسعه بنگاه های زودبازده درسال های 84 تا 86، قانون حمایت از اشتغال پایدار در مناطق روستایی و عشایری (با استفاده از منابع صندوق توسعه ملی به مبلغ 5/ 1میلیارد دلار) در سال 1396، تبصره های موجود در قوانین بودجه سالانه کشور مانند تبصره های 16 و 18 برنامه های بودجه سال های اخیر و تسهیلات اشتغالزایی که از سوی نهادهایی مانند بنیاد برکت، بنیاد علوی، ستاد اجرایی حضرت امام(ره) و بنیاد مستضعفان انقلاب اسلامی به متقاضیان این گونه وام ها پرداخت می شود، همگی از این مقوله اند که با اختصاص مبالغی به صورت وام های کم بهره درصدد ایجاد اشتغال و رفع مشکل بیکاری هستند. اما در جوامع دیگر آنچه از آن به عنوان وظیفه دولت ها در قبال اشتغال شهروندان یاد می شود، مبتنی بر مهیا کردن شرایط و تسهیل فضای کسب و کار است.
در این باور دولت ها متعهد به ایجاد اشتغال نیستند بلکه وظیفه ذاتی آنها فراهم کردن شرایط اقتصادی، بهبود روابط خارجی، حمایت از زیرساخت های مناسب و... است. بدیهی است که با فراهم آمدن شرایط مناسب و رونق اقتصادی، به طور خودکار اشتغال آفرینی در جامعه افزایش یافته و در حالت اشتغال کامل نیاز به وارد کردن نیروی کار خارجی هم احساس می شود.
تعیین استراتژی ها و اولویت های کشور در سه بخش خدمات، صنعت و کشاورزی، آمایش سرزمین، تعیین مزیت های نسبی کشور، مد نظر قرار دادن آینده کار، نظام اطلاعات بازار کار، برندسازی و توجه به کیفیت محصولات تولیدی، جذب سرمایه گذاری خارجی، افزایش بهره وری نیروی کار، و گفت وگوی اجتماعی جملگی پیش نیازهای امر اشتغالزایی هستند که نیازمند پیگیری از سوی سیاستگذاران کشورند. تاکید بر فرادستگاهی بودن امر اشتغال بدین خاطر است که تحقق پیش نیازهای گفته شده در توان یک وزارتخانه یا سازمان اجرایی نبوده و نیازمند هماهنگی و همکاری چندین دستگاه و گاهی مانند تعیین استراتژی صنعتی کشور منوط به نظر حاکمیت است. از همین رو قانونگذار در سال 1377 قانون تشکیل شورای عالی اشتغال را به ریاست رئیس جمهور به تصویب رساند. در این مجال کوشش خواهیم کرد برخی از مسائل مرتبط با امر سیاستگذاری اشتغال را مورد بررسی قرار دهیم.
نظام جامع اطلاعات بازار کار(LMIS): نخستین و جامع ترین ابزار در امر سیاستگذاری اشتغال، آمار است. هرگونه موفقیت در برنامه ریزی ها و سنجه آن باید مبتنی بر آمار درست و دقیق باشد. بی دلیل نیست که امروزه برخی از کشور ها آمار بیکاری را به صورت هفتگی و حتی روزانه ارائه می کنند. هر برنامه ریزی باید از مجرا و کانال آمار و مبتنی بر عدد و رقم صحیح باشد. اینکه شما بدانید در حال حاضر چقدر نیروی فعال دارید؟ تخصص نیروهای فعال چیست؟ جنسیت آنها کدام است؟ در چه منطقه جغرافیایی کشور حضور دارند؟ در آینده با توجه به برنامه های صنعتی کشور به چه تخصص هایی نیاز دارید؟ و... پاسخ به تمامی این سوال ها نیازمند آمار است که ابزاری حیاتی و لازم برای هر سیاستگذاری در امر اشتغال است. این موضوع به درستی در بند 4 از سیاست های کلی اشتغال تحت عنوان ایجاد نظام جامع اطلاعات بازار کار آمده است.
تعیین استراتژی ها و اولویت های کشور در سه بخش خدمات، صنعت و کشاورزی: آنچه در حال حاضر برای اشتغال آفرینی اتفاق می افتد اکثرا مبتنی بر درخواست و پیشنهاد متقاضیان است؛ یعنی بر اساس تخصص و علاقه مندی کار آفرینان و سرمایه گذاران در بخش های صنعتی، کشاورزی و خدماتی، به طرح های آنها مجوز های لازم و برخی تسهیلات و امکانات موردنیاز از جمله وام بانکی تعلق می گیرد. به دلیل مشخص نبودن استراتژی ها و اولویت های اقتصادی، هنوز قادر به ارائه مشاوره های لازم و کارگشا در راستای سیاست های کلان کشور برای تولید محصولات موردنیاز داخلی یا محصولات و خدمات صادراتی نیستیم. نتیجه چنین امری عدم پایداری بنگاه ها و نتیجه بخش نبودن سرمایه گذاری ها در بخش های مختلف بر اساس برنامه های پیش بینی شده است.
با توجه به محدود بودن منابع اقتصادی کشور، ناگزیر باید بر اساس مزیت های اقتصادی یک بخش پیشران را به عنوان لکوموتیو هدف گذاری کنیم، به نحوی که با حرکت این بخش، سایر قسمت های اقتصادی به دنبال آن به حرکت در آیند؛ همان گونه که در ماده 9 سیاست های کلی اشتغال به دو بخش گردشگری و حق ترانزیت به عنوان ظرفیت های اقتصادی دارای مزیت اشاره شده است. تعیین استراتژی های مدنظر در سطح کلان و مشخص کردن ظرفیت های کشور برای جذب یا صادرات محصولات و خدماتی که قرار است در آینده تولید شوند، نهایتا منجر به اشتغال پایدار شده و از ایجاد بنگاه هایی با تولیدات فاقد مشتری جلوگیری خواهد کرد. بر این اساس سرمایه های کشور به سمت و سویی هدایت خواهند شد که بازدهی لازم را در پی داشته باشند.
توجه به اقلیم و ظرفیت های جغرافیایی ایران: ایران با وسعت 1648195کیلومترمربع و رتبه شانزدهم جهان از نظر مساحت، به لحاظ ظرفیت های اقتصادی و طبیعی دارای پهنه های مختلف جغرافیایی است. در یک برنامه ریزی صحیح و هدفمند باید این ظرفیت ها کشف شده و با جزئیات کامل در اختیار عموم کار آفرینان و سرمایه گذاران قرار گرفته و قبل از هرگونه اقدامی در مرحله صدور مجوزهای کسب و کار به عنوان مشاوره سرمایه گذاری ارائه شوند. هرچند سند آمایش سرزمین در اسفندماه 1399 توسط شورای عالی آمایش سرزمین در راستای برنامه ششم توسعه به تصویب رسید و از این پس بانک مرکزی موظف شده است تسهیلات را براساس این سند به متقاضیان پرداخت کند. ولی مطابق نقدهایی که به این سند وارد شده است، به علت کلی گویی و عدم تعیین استراتژی صنعتی کشور، هنوز تا رسیدن به هدف فاصله داریم.
بدون شک تغییرات اقلیمی الزام به داشتن طرح آمایش سرزمین، به عنوان یکی از اولویت های اصلی برای هرگونه سرمایه گذاری و تشویق به ایجاد کسب و کارهای جدید، را بیش از پیش به برنامه ریزان کشور تحمیل کرده است. بحران کم آبی و تجمع صنایع آب بر در مرکز کشور این واقعیت را نشان می دهد که یا تاکنون برنامه ای در این زمینه وجود نداشته یا اگر هم وجود داشته است، به آن توجهی نشده؛ زیرا کشوری که دارای 4900کیلومتر نوار ساحلی در جنوب و 890کیلومتر نوار ساحلی در شمال است، نباید به گونه ‎ای برنامه ریزی کند که اکثر بنگاه‎های بزرگ اقتصادی و به خصوص صنایعی که به شدت محتاج آب هستند در استان های مرکزی و کویری متمرکز باشند.
تعیین مزیت های نسبی کشور: با توجه به اینکه یکی از مشکلات تولید کمبود تقاضای موثر است، صادرات باعث افزایش تقاضای کل شده و تولید را رونق می بخشد. از سوی دیگر تولید اضافه نیازمند نیروی کار بیشتر است. بنابراین صادرات یکی از شاخص های قدرتمند در افزایش توان اقتصادی و به تبع آن افزایش اشتغال پایدار است. رشد اشتغال محرک خرید بیشتر و تقاضا شده و درنهایت منجر به افزایش مجدد تولید و استفاده از ظرفیت های خالی بنگاه های اقتصادی می شود. بنابر این صادرات موضوع مهمی در امر اشتغال آفرینی برای کشورها است. اما اصل اساسی که ارتقای صادرات و تجارت بین الملل را در پی دارد، مزیت نسبی است. به همین دلیل دولت ها تلاش می کنند سرمایه گذاران را به سمت تولید محصولاتی سوق دهند که در آنها دارای مزیت نسبی هستند؛ زیرا تولید و صدور چنین کالاهایی سهولت در صادرات را به لحاظ قیمت گذاری و کیفیت به دنبال داشته و قدرت رقابت را در عرصه تجارت بین الملل افزایش می دهد.
آنچه اهمیت دارد این است که دولت ها با دسترسی ای که به اطلاعات دارند و به لحاظ ارتباطات بهتر و سهل تری که از طریق دستگاه دیپلماسی با کشورهای هدف ایجاد می کنند، قادرند زمینه های لازم را برای دسترسی کارآفرینان و سرمایه گذاران به آمار و اطلاعات لازم فراهم کرده و در مراحل بعدی با حضور در پیمان های اقتصادی منطقه ای و بین المللی و پیمان های گمرکی امکانات موردنیاز برای صادرکنندگان داخلی را فراهم کنند. این موضوع به قدری اهمیت دارد که بسیاری از دولت ها برای بازرگانان و تجاری که موفق به صادرات کالا می شوند مشوق های صادراتی در نظر می گیرند و به هر نحو ممکن از آنها در برابر سایر رقبای تجاری حمایت می کنند. در بسیاری از مواقع روابط سیاسی کشور ها با یکدیگر تابعی از روابط تجاری و بازرگانی است، به نحوی که مبادلات تجاری میان دو کشور تعیین کننده نوع روابط سیاسی است.
آینده کار (The future of work): اعلامیه سده سازمان بین المللی کار در خصوص آینده کار در سال 2019 از کشور های عضو می خواهد با توجه به نوآوری های تکنولوژی، تغییرات جمعیتی، تغییرات محیطی و آب و هوا، جهانی شدن و نابرابری های مداوم که تاثیرات عمیقی بر ماهیت و آینده کار خواهند داشت، برنامه ریزی های لازم را برای اشتغال کامل و کار شایسته برای همه مدنظر قرار داده و برای آن برنامه ریزی کنند.
این اعلامیه چارچوب کلی از چگونگی این تحولات در آینده کار و نحوه رودررویی کشور های عضو را ترسیم کرده است. بر این اساس کشور های جهان علاوه بر تلاش برای ایجاد اشتغال و رفع معضل بیکاری در شرایط فعلی، باید با برنامه ریزی مناسب، خود را برای مواجهه با تغییرات آتی که به واسطه سایر متغیر ها در بازار کار و اشتغال به وجود خواهد آمد، آماده کنند. در بعد دموگرافی، پیر شدن جمعیت و مواجهه کشور ها با تعداد بیشتری از جمعیت غیرفعال که قادر به فعالیت اقتصادی نبوده و نیازمند رسیدگی و مراقبت هستند، در بعد فناوری، هوش مصنوعی و بیوتکنولوژی طی چند سال آینده انقلابی در اشتغال به وجود خواهد آمد. تغییرات اقلیمی و آب و هوایی علاوه بر تاثیری که بر اشتغال در بخش کشاورزی خواهند داشت به لحاظ گستره و ماهیت خود بر شغل های زیادی تاثیرگذار خواهند بود. بنابراین نظام برنامه ریزی که تحولات بلندمدت را مدنظر قرار می دهد باید برنامه های لازم برای آینده کار را ارائه و از حالا خود را برای مواجهه با چنین تغییراتی آماده کند. موضوعی که در بند سوم از سیاست های کلی اشتغال به آن اشاره شده است.
گفت وگوهای اجتماعی (Social dialoge): به رغم اینکه در ابتدای امر، سیاستگذاری اشتغال موضوعی کاملا دولتی محسوب می شود و دولت علاقه دارد خودش به تنهایی خط مشی ها و استراتژی های اشتغال را تعیین و اجرا کند، ولی تجربه های موفق جهانی و اصول پذیرفته شده نزد سازمان بین المللی کار (ILO) به عنوان یک سازمان تخصصی - بین المللی، بر سه جانبه گرایی (دولت،کارگر، کارفرما) به عنوان یکی از پایه های اصلی برای هر گونه سیاستگذاری موفق در امور مربوط به دنیای کار تاکید می کند.
به همین دلیل در اعلامیه فیلادلفیا که به عنوان اساسنامه سازمان بین المللی کار مورد پذیرش 187 کشور عضو این سازمان قرار گرفته است، بر حضور پررنگ و تاثیرگذار تشکل های مستقل کارگری و کارفرمایی در وضعیت و موقعیت برابر با نمایندگان دولت ها و شرکت آنها در بحث های آزاد و تصمیمات دموکراتیک به منظور ارتقا و پیشبرد رفاه مشترک اشاره شده است.
از آنجا که اشتغال کامل و بالابردن سطح زندگی در بین ملت های جهان از اهداف این سازمان است، موکدا توصیه می شود که برای دستیابی به این هدف، از مشارکت و مشورت شرکای اجتماعی دولت (تشکل های کارگری و کارفرمایی) بهره گیری شود. حضور شرکای اجتماعی در تعیین سیاست های اشتغال و نحوه مدیریت بازار کار از اهمیت بالایی برای موفقیت این سیاست ها برخوردار است. بنابراین شایسته است برای هرگونه سیاستگذاری در خصوص اشتغال، تشکل های کارگری و کارفرمایی مورد مشورت دولت قرار گیرند؛ امری که متاسفانه در سیاست های کلی اشتغال و سایر برنامه های دولت مغفول مانده است.
افزایش بهره وری نیروی کار: از دیگر موضوع های مهم و اثرگذار در پایدار سازی اشتغال از طریق رقابتی کردن کالاها و خدمات تولیدشده، افزایش بهره وری نیروی کار است؛ مساله ای که به رغم عنوان آن در برنامه های توسعه پنج ساله کشور و سیاست های کلی اشتغال، کمتر مورد توجه واقع شده است. مطابق اعلام سازمان ملی بهره وری ایران (حمیدرضا نایبی، سایت سازمان ملی بهره وری ایران، بخش گزارش، گزارش شماره 3052، 25/ 4/ 1401)، رشد اشتغال در سال های 1390 تا 1399 یک درصد بوده است، اما موجودی سرمایه ثابت که رابطه مستقیمی با اشتغال دارد در همین مدت سالانه 2درصد افزایش یافته است.
اینکه چرا رشد اشتغال به اندازه موجودی سرمایه ثابت نبوده است، به دلیل این است که بهره وری نیروی کار در این دوره یک درصد کاهش یافته و نیمی از تاثیر گذاری سرمایه گذاری را خنثی کرده استو به همین دلیل است که در ماده 4 از ششمین برنامه توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور، 8/ 2واحد درصد از رشد هشت درصدی اقتصاد کشور از محل ارتقای بهره وری کل عوامل تولید پیش بینی شده است.
در حال حاضر نیز با ابلاغ سیاست های کلی برنامه هفتم توسعه، مشخص شد توجه به این موضوع باید مدنظر سیاستگذاران بخش اشتغال قرار گیرد؛ زیرا در بند اول این سیاست ها آمده است که: هدف کلی و اولویت اصلی برنامه هفتم با رعایت سیاست های کلی مصوب، پیشرفت اقتصادی توام با عدالت با نرخ رشد اقتصادی متوسط 8 درصد در طول برنامه تعیین می شود؛ با تاکید بر افزایش بهره وری کل عوامل تولید (منابع انسانی، سرمایه، فناوری و مدیریت). بنابراین تحقق بخشی از رشد هشت درصدی پیش بینی شده در برنامه توسعه کشور منوط به افزایش بهره وری نیروی کار است. این درحالی است که مطابق پیش بینی سازمان بهره وری آسیایی (APO) ایران تنها کشور آسیایی است که در چند سال آینده کاهش بهره وری را تجربه خواهد کرد. بر این اساس لازم است سیاستگذاری های بایسته در این بخش نیز انجام شود.
در مجموع پرداختن دولت و وزارتخانه های متولی اشتغال به امر سیاستگذاری و فراهم کردن زیر ساخت های لازم برای اشتغال، ثمرات و نتایج ملموس تری برای جامعه به ارمغان خواهد آورد و بساط خیلی از رانت ها و کاغذ بازی های موجود را برخواهد چید؛ زیرا پرداخت تسهیلات با بهره هایی پایین تر از نرخ بازار و اعطای برخی مجوزها که در نهایت موجد اعطای رانت های بعدی باشد، در مثبت ترین نگاه مشوقی می شود برای عده ای که بدون تجربه و انگیزه کافی برای تولید، به صرف بهره گیری از این رانت دولتی، متقاضی دریافت این تسهیلات و مجوز ها باشند که در نهایت ناپایداری اشتغال را در پی خواهد داشت.