تامین مالی توسعه

دولت های توسعه گرا بر انجام چهار وظیفه استوار بودند: بانکداری توسعه ای، مدیریت داخلی سازی، «انزوای انتخابی» (باز کردن برخی از بازارها به روی معاملات خارجی و بسته نگه داشتن برخی دیگر) و ایجاد بنگاه های بزرگ ملی. در نتیجه این کارکردها، «کشورهای تازه صنعتی شده» توانستند سرمایه گذاری سه جانبه لازم برای ورود به صنایع پایه را انجام دهند؛ در کارخانه های بزرگ مقیاس، در مهارت های فنی و مدیریت سلسله مراتبی و در شبکه های توزیع و بازاریابی. دو اصل این توسعه گرایی را هدایت می کرد: سودآور ساختن تولید به اندازه کافی برای جذب بنگاه های خصوصی از طریق تخصیص یارانه ها و ترغیب چنین بنگاه هایی به سمت نتیجه محوری و بازتوزیع منافع انحصاری خود بین مردم به طور کلی. گام به گام، دولت ها به جای دست نامرئی به سمت ایجاد مکانیسم کنترل جدیدی حرکت کردند. مکانیسم جدید در نهایت اعتبار خود را با ابتکار خصوصی برای یک عصر طلایی گسترش صنعتی به اشتراک گذاشت.

بانکداری توسعه ای
مانند کشورهای اقیانوس اطلس شمالی، «کشورهای تازه صنعتی» پس از جنگ جهانی دوم گرفتار تشکیلات سرمایه قدیمی و منسوخ شده بودند. اما برخلاف اروپا، «سایرین» هیچ برنامه مارشالی برای هدایت و تامین مالی نداشتند. برخلاف ژاپن، هیچ بانک بازسازی تاسیس شده ای وجود نداشت. بنابراین بانک توسعه ای، همراه با برنامه توسعه، خلا موجود را پر کرد. برای مدت کوتاهی، تا زمانی که مشکلات تراز پرداخت ها پدیدار شد، «سایرین» از عایدی دوران جنگ و پس انداز اجباری، پول زیادی داشتند. از زمانی که این ثروت ها با واردات شروع به از بین رفتن کردند، بانک های توسعه ای برای ایجاد صنایع داخلی وارد عمل شدند.
اولین هدف مهم بانک های توسعه ای پس از جنگ زیرساخت ها بودند. برخلاف ساخت راه آهن قبل از جنگ، پروژه های زیربنایی مانند برق رسانی، ساخت بزرگراه، آبیاری، فاضلاب و فرودگاه ها تقاضای قابل توجهی برای نهاده های داخلی ایجاد کردند (به عنوان مثال، بسیاری از تولیدکنندگان کالاهای سرمایه ای سنگین برزیل سرریز پروژه های زیربنایی عمومی بودند). گروه های تجاری با شرکت در چنین پروژه هایی تقویت شدند (در میان پانزده گروه تجاری برتر برزیل، پنج گروه شایستگی اصلی شان در حوزه ساختمانی بود). بانک های توسعه ای با یادگیری تکنیک های مربوط به ارزیابی پروژه، مناقصه و تهیه تجهیزات و مواد خام، دقت خود را در چنین پروژه هایی افزایش دادند.
جدول زیر تفکیک پرداخت های مربوط به بخش زیرساختی را به عنوان درصدی از کل وام های بانک های توسعه ای مکزیک، برزیل، هند و کره نشان می دهد. انواع زیرساخت هایی که توسط هر بانک مدیریت می شد متفاوت بود؛ اما در همه موارد به جز هند، سهم زیرساخت ها در کل وام دهی در ابتدا بالا بود و سپس به مرور زمان کاهش یافت؛ زیرا نیازهای زیرساختی به طور نسبی برآورده شد. پایین ترین مخارج زیرساختی به عنوان سهمی از وام دهی، بدون توجه به دوره زمانی، مربوط به هند بود. تا حدی این نشان دهنده این واقعیت است که در هند سایر موسسات از جمله بانک های توسعه ای ایالتی تامین مالی مخارج زیرساختی را بر عهده داشتند. البته تا حدی هم بیانگر این واقعیت است که هند به طور جدی در زیرساخت سرمایه گذاری نکرده است.
از منظر نرخ سرمایه گذاری کل، تا سال1964 شباهت قابل توجهی بین کشورها در «سایرین» وجود داشت. سهم سرمایه گذاری ناخالص داخلی در تولید ناخالص داخلی محدود بود، از حداقل 14درصد در آرژانتین، شیلی، اندونزی و کره تا بالاترین میزان 2/ 21درصد در تایلند. ضریب تغییرات در این سال ها تنها 4/ 15درصد بوده است (جدول را ببینید).
این نوع تشکیل سرمایه توسط سرمایه گذاری مستقیم خارجی هم انجام نمی شد. سرمایه گذاری خارجی در کل سرمایه گذاری ناخالص داخلی نسبتا کم بود، به دلیل تغییر در مالکیت و تامین مالی زیرساخت ها احتمالا حتی از دوره قبل از جنگ هم کمتر بود. سرمایه گذاری مستقیم خارجی پس از جنگ در برخی از صنایع تولیدی مهم و در برخی کشورها حیاتی بود؛ اما در کل تشکیل سرمایه ناچیز بود. برای هفت کشور «سایرین» که داده های مربوط به سال های 1960 تا 1964 در دسترس است، سرمایه گذاری مستقیم خارجی کمتر از 5درصد بود. در دوره بعدی سرمایه گذاری خارجی فقط در برزیل با مواد خام غنی و بازار داخلی بزرگ و مالزی با مواد خام فوق العاده غنی اهمیت بیشتری پیدا کرد. بنابراین، از قرن نوزدهم، سرمایه گذاری مستقیم خارجی در «سایرین» به جای اینکه منجر به توسعه اقتصادی شود، پس از توسعه از راه رسید؛ یعنی پس از رونق سرمایه گذاری ملی با تاخیر شکوفا شد.
در عوض، بخش عمومی بازیگر بزرگ در سرمایه گذاری شد. سرمایه گذاری عمومی به عنوان سهمی از سرمایه گذاری ناخالص داخلی در دوره1960تا 1964 از 58درصد بالاترین در مکزیک تا 25درصد کمترین در برزیل متغیر بود. این سهم قبل و بعد از پایان قرن بیشتر از کشورهای اقیانوس اطلس شمالی بود. با گذشت زمان، اهمیت بخش دولتی در تشکیل سرمایه «سایرین» رو به کاهش گذاشت (به جز در تایوان)، اما در بیشتر موارد در دوران پس از جنگ مهم ترین بازیگر تشکیل سرمایه «دولت توسعه گرا» بود.
ابزار دولت برای تامین مالی سرمایه گذاری بانک توسعه ای بود. در تامین سرمایه بلندمدت سرمایه گذاری دولتی و خصوصی، بانک های توسعه ای در تمام «سایرین» از اهمیت فوق العاده ای برخوردار بودند. در سال1961 ارزش تامین مالی ملی مکزیک (NAFINSA) حدود دوبرابر ارزش وام های بلندمدت تمام موسسات اعتباری خصوصی، 8114 در مقابل 4706 (میلیون پزو) بود. همچنین بیش از 60درصد از کل اوراق نگهداری شده توسط موسسات اعتباری خصوصی مربوط به این نهاد می شد. موقعیت NAFINSA غیر معمول نبود. تخمین زده می شود در هند تا اواخر دهه1960 بیش از یک پنجم کل سرمایه گذاری خصوصی در صنعت از طریق بانک های توسعه ای تامین مالی می شد؛ «البته سهم بانک های توسعه ای در وام های میان مدت و بلندمدت بسیار بیشتر بود» (گلدسمیت 1983، ص 187).
بانک توسعه صنعتی هند سرمایه گذاری های دولتی و خصوصی را تامین مالی کرد؛ اما تا سال1985، کمک های تجمیعی به سرمایه گذاری های خصوصی و مشترک خصوصی/ عمومی 83درصد از کل کمک ها را تشکیل می داد (هند، 1984-1985). بین سال های 1961 تا 1970در شیلی، سرمایه گذاری ثابت پروژه های هدف گذاری شده توسط CORFO در بخش صنعتی به میزان 55درصد از کل سرمایه گذاری ثابت در صنعت، از جمله صنایع دستی می رسید. تخمین زده می شود که CORFO بیش از 30درصد سرمایه ‎گذاری در ماشین آلات و تجهیزات، بیش از یک چهارم سرمایه گذاری عمومی و نزدیک به 20درصد از سرمایه گذاری ناخالص داخلی را بر عهده داشت. در سال1957، بانک توسعه ای کره (KDB) 45درصد از کل وام های بانکی به صنایع را به خود اختصاص داد. پس از تسلط نظامی در سال1961 که منجر به ملی سازی مجدد بانک های تجاری شد «گام بعدی در برنامه اصلاحات مالی دولت نظامی، بازنگری منشور KDB برای افزایش سرمایه، اجازه دادن به آن برای استقراض وجوه از خارج و تضمین وام های خارجی دریافت شده توسط شرکت های کره ای بود» (کول و پارک 1983، ص 57).
هنگامی که تنها وام های بلندمدت «صندوق سرمایه» در نظر گرفته شود، در اوایل سال1969، بانک توسعه کره متولی 53درصد از کل این نوع وام ها بود، «این نهاد هنوز نقش مهم خود را در تامین مالی توسعه صنعتی کشور حفظ کرده است»(بانک توسعه کره 1969، ص 14). در دهه1970، صندوق سرمایه گذاری ملی که برای ترویج صنایع سنگین و شیمیایی استفاده می شد، تا حدی به KDB منتقل شد. بعدها، زمانی که عمده وام دهی به بانک های تجاری منتقل شد، وام های ترجیحی ادامه یافت. در برزیل، به مدت چهل سال «هیچ تعهد بزرگی که شامل سرمایه خصوصی برزیل باشد، بدون حمایت BNDES اجرا نشد.» در برزیل هیچ منبع واقعی و جایگزینی به جز BNDES برای تامین سرمایه بلندمدت وجود نداشت.
حتی در فناوری پیشرفته، BNDES پیشتاز بود و یک کارگروه ویژه برای بررسی امکان ایجاد یک صنعت کامپیوتر محلی ایجاد کرد. «نخستین طرح پایه برای علم و فناوری» در سال های 1973-1974 از BNDES پدیدار شد. درباره بانک توسعه اندونزی (Bapindo)، این بانک «تنها بانک مهم تخصصی در وام دهی بلندمدت» بود. اما علاوه بر باپیندو، یک بخش بزرگ بانکداری تجاری دولتی و یک بانک ملی به نام بانک اندونزی وجود داشت که به شرکت های بزرگ دولتی از جمله Pertamina، شرکت غول پیکر نفت اندونزی و Krakatau Steel نیز اعتبار اعطا می کرد.
نقش دولت در تخصیص اعتبار بلندمدت حتی در بخش هایی از «سایرین» که بانک های توسعه اهمیت نسبتا کمی داشتند (مالزی، تایلند، تایوان و ترکیه) قابل توجه بود. در صورت لزوم، کل بخش بانکی در این کشورها برای هدایت اعتبارات بلندمدت به صنایع هدف بسیج می شدند و به عنوان بدیل یک بانک توسعه ای عمل می کردند. تایوان (مانند کره جنوبی) یک سیستم بانکداری تجاری با عملکرد خوب را از ژاپن به ارث برد. این میراث به استثنای موسسات بازار پایه، متعلق به دولت و مسوول بیش از 90 درصد اعتبارات بلندمدت بود.بر اساس گزارش سال1973 (ص 10) بانک ارتباطات (بانک شبه توسعه ای) «هدایت موسسات بانکی مختلف به ارائه تسهیلات اعتباری ویژه برای صنایع مختلف توسط دولت انجام می شد.» 4/ 63درصد از وام های بانکی داخلی در تایوان به شرکت های دولتی اختصاص یافت.
کم اهمیت شمردن بانکداری توسعه ای در مالزی و تایلند به این دلیل است که مشوق اصلی آنها برای فعالیت اقتصاد در اوایل دوره پس از جنگ، بیشتر تخفیف مالیاتی بود تا امتیازات اعتباری. با این وجود، چهار بانک توسعه ای موجود در مالزی وقف توسعه اقتصادی اکثریت مالیایی بومی (Bumiputra) بودند. همچنین برای پروژه های تحت حمایت دولت که از دهه1970 شروع شد، اعتبارات اعطایی فراوانی وجود داشت و این موارد توسط یک سیستم بانکی به شدت دولتی تامین مالی می شد. تا سال1980 بانک های داخلی 62درصد از کل دارایی های سیستم بانکی را تشکیل می دادند. بانک بومی پوترا مالزی برهارد (Bank Bumiputra Malaysia Berhad) بزرگ ترین بانک تجاری و کاملا دولتی بود. دولت همچنین سهامدار عمده دو بانک بزرگ دیگر (مالایان بانکینگ برهاد و شرکت یونایتد مالایان بانکینگ) بود. در تایلند، اکثر بانک های داخلی توسط خانه های تجاری تایلندی-چینی تاسیس شدند و به بخشی از گروه های تجاری تبدیل شدند.
اما دولت بیش از 90درصد سهام دو بانک بزرگ (بانک کرونگ تای و بانک کشاورزی و همکاری های زراعی) و سهام خرد در تمام بانک های بزرگ دیگر را در اختیار داشت (دفتر کرون پرپرتی نیز یکی از سهامداران اصلی بانک تجاری سیام بود). بانک Krung Thai نیز به نوبه خود بیشترین سهم را در شرکت مالی صنعتی تایلند، یک بانک توسعه ای داشت. دولت توسعه گرای تایلند بیشتر فعالیت های ترویجی خود را به هیات سرمایه گذاری تفویض کرد که مانند یک بانک توسعه ای عمل می کرد تا جایی که صنایع (و بنگاه های) مشخصی را برای تخصیص حمایتها انتخاب می کرد که گاه شامل اعطای اعتبار می شد که از طریق وزارت دارایی ترتیبات آن انجام می شد.
ترکیه دو بانک توسعه مهم قبل از جنگ داشت، Su merbank (1933) و Etibank (1935) که در معدن و فولاد (همزمان با سایر بخش ها) و شرکت های خصوصی مختلف سرمایه گذاری می کردند. با توجه به سیاست جهانی، تلاش هایی برای خصوصی سازی این بانک ها در دهه1950 انجام شد و بانک خصوصی توسعه صنعتی (IDB) با بودجه بانک جهانی تاسیس شد. اگرچه خصوصی سازی به دلیل کمبود خریداران متوقف شد و IDB بی نتیجه ماند، شرکت های دولتی سیاست های عمومی مختلفی را اجرا کردند و بانک های تجاری در اعطای وام به صنایع خاص به شدت تحت نفوذ دولت بودند. در سال1968 سازمان برنامه ریزی کشور شروع به صدور «گواهی تشویق» برای سرمایه گذاری کرد. مشابه «گواهی های ارتقا» هیات سرمایه گذاری در تایلند، این گواهی های تشویقی شرکت ها را مستحق دریافت نرخ های مالیاتی مطلوب، معافیت های مالیاتی و اعتبار یارانه ای می کردند. در اوایل دهه1990، چنین گواهینامه هایی دوباره اهمیت یافتند.
بنابراین ممکن است نتیجه بگیریم که نهاد بانک توسعه دولتی، ترتیبات مالی دوره قبل از جنگ را تغییر داد، زمانی که تامین مالی بلندمدت برای صنعت عمدتا به شکل مالکیت سهامی خصوصی بود. در همه کشورهای «سایرین» به جز آرژانتین، بانک توسعه ای (یا معادل آن) متولی بخش زیادی از وام های بلندمدت پس از جنگ به صنعت و زیرساخت ها بود. بانک توسعه آرژانتین در اوایل دهه1940 به دلیل فساد و سوءمدیریت منحل شد.

توانمندسازی بوروکراسی مالی
بانک های توسعه ای سرمایه را از داخل یا خارج کشور جمع و سپس از آن برای خرید سهام شرکت های خصوصی یا دولتی یا برای وام دادن به چنین شرکت هایی با نرخ بهره پایین تر از بازار استفاده می کردند. بنابراین، در مرحله اولیه توسعه صنعتی پس از جنگ در سال1969، 7/ 86درصد از خروج سرمایه بانک توسعه کره صرف سهامداری شد. به همین ترتیب، بانک توسعه مکزیک در سال های شکل گیری خود اغلب با شرکت های محلی همکاری می کرد؛ «به سازمان دهی شرکت های تجاری کمک می ‎کرد و در بسیاری از شرکت هایی که سهام آنها را در اختیار داشت، صدای مهم خود را حفظ کرد.» بانک توسعه برزیل در ایجاد بازار سهام فعال بود.
عملکرد بانک توسعه هند در طول عمر آن با تفکیک تامین مالی مستقیم آن (مجموع تا مارس 1993) قابل توضیح است: این بانک وام به ارز محلی (78درصد) و وام ارز خارجی (10درصد) می داد؛ درگیر پذیره نویسی و سهامداری مستقیم (7درصد) بود؛ ضمانت نامه برای وام فروخت و تسهیلات برای پرداخت معوق (4درصد) ارائه کرد. این بانک درگیر سرمایه گذاری خطرپذیر، از جمله کمک به سرمایه اولیه (مرحله کشت ایده) (5/ 0درصد) شد و لیزینگ تجهیزات (5/ 0درصد) را بر عهده گرفت (بانک توسعه صنعتی هند، 1992-1993).
شرایط اعطای وام بانک های توسعه تقریبا همیشه ترجیحی بود. یک مورد مرسوم شرکت مالی صنعتی تایلند بود: «نرخ های ویژه برای پروژه های تحت حمایت دولت ارائه شده و از طریق تسهیلات بازپرداخت ترجیحی بانک تایلند انجام می شود» (اسکالی 1984، ص 327). علاوه بر این، تایلند در دوره 1970 تا 1982 در اکثر سال ها نرخ بهره واقعی منفی داشت. نرخ بهره مجددا در سال1988 منفی شد. به همین ترتیب در تایوان، بانک های دولتی اعتبارات ترجیحی را به سمت صنایع و بنگاه های مشخص هدایت می کردند.
درجه کمک دولتی در همه جا نه تنها به نرخ بهره اسمی وام، بلکه به تورم و نرخ ارز خارجی نیز بستگی داشت. در برزیل، تورم شدید در دهه1970 منجر به تعدیل (قیمت ها به نرخ تورم) شد. بنابراین اگر وام ها تعدیل نمی شدند، نرخ های بهره کمتر از تورم می ماندند. «فشار برای معافیت از تعدیل از سوی بخش صنعتی وارد می شد. انتقادات عمومی علیه رشد شرکت های دولتی و چند ملیتی به ضرر بخش خصوصی برزیل منجر به کاهش بار تعدیل وام توسط بانک توسعه دولتی (BNDE) شد. در واقع این وام ها از طریق معافیت تعدیل به یارانه هنگفتی تبدیل شد.» با توجه به تورم و ارزش گذاری بیش از حد نرخ ارز در کره جنوبی، هزینه واقعی دریافت وام خارجی با ضمانت بانک توسعه کره برای کل دوره 1966 تا 1980، در طول رشد صنایع سنگین کره منفی بود (1/ 3-درصد در 1966-1970، 3-درصد در 1971-1975 و 7/ 2-درصد در 1976-1980) .
منابع مالی برای بانک های توسعه ای شامل طیف گسترده ای می شد. وام های خارجی برای تامین مالی بانکداری توسعه مکزیک از صفر در سال1941 به 7/ 57درصد از کل منابع در سال1961 افزایش یافت. برزیل بودجه BNDES را از طریق پس انداز اجباری کارگران، با استفاده از منابع مالی آنها تامین کرد. در سال1969 بانک توسعه کره فعالیت های خود را با انتشار اوراق قرضه مالی صنعتی (که عمدتا توسط سایر بانک های دولتی خریداری می شد)، جذب سرمایه خارجی و سپرده های پس انداز تامین مالی کرد. سازمان امور مالی توسعه صنعتی مالزی (MIDF) در ابتدا با وام بلندمدت بدون بهره از دولت مرکزی تامین می شد که سرمایه گذاری های خود را با درآمدهای مالیاتی و استقراض خارجی و داخلی تامین می کرد. شرکت مالی صنعتی تایلند (IFCoT) از بانک جهانی و سایر منابع بین المللی وام بلندمدت می گرفت. تا سال1992-1993، بانک توسعه صنعتی هند 60درصد از منابع مالی خود را از داخل تامین می کرد.
مالیه عمومی بانکداری توسعه «سایرین» (و سایر ابعاد سیاست صنعتی) اغلب «خارج از بودجه» و مربوط به درآمدهای غیر مالیاتی بود. این شامل منابع خارجی، سپرده ها در بانک های دولتی، حساب های پس انداز اداره پست و صندوق های بازنشستگی (مانند برزیل) می شد. به ویژه در شرق آسیا، این معاملات معمولا خارج از بودجه عمومی دولت و فرآیند سیاسی پارلمان اتفاق می افتد. موارد «خارج از بودجه» به جای قوه مقننه تحت کنترل بوروکراسی بودند؛ حتی اگر قوه مقننه از طریق مردم انتخاب می شدند. این امر نقش بوروکرات های حرفه ای را در وزارتخانه های متولی برنامه ریزی، تامین مالی و صنعت به شدت تقویت کرد.
این به اصطلاح مالی سازی (fiscalization) تامین مالی مستلزم سیستم های حسابداری متفاوتی در کشورها بود که اندازه گیری مقایسه ای را دشوار می کرد. سیستم صندوق بین المللی پول (IMF) یکسان بود؛ اما فقط شامل معاملاتی می شد که تماما متعلق به وجوه دولتی بود (صندوق بین المللی پول 1986). با این حال، در «سایرین» این منطقه خاکستری پول عمومی-خصوصی و مالکیت و کنترل مشترک منابع مالی خصوصی و عمومی بود که عرصه را برای سیاست صنعتی فراهم کرد. بنابراین، حسابداری صندوق بین المللی پول تمایل دارد میزان هزینه های یک کشور برای این سیاست ها را کمتر از آنچه بوده است، نشان دهد.
این امر در بررسی بودجه ژاپن و کره کاملا مشهود است. هنگامی که «بودجه دوم» آنها به طور کامل محاسبه شود، مخارج عمومی آنها نسبت به آنچه صندوق بین المللی پول محاسبه کرده، به طور قابل توجهی بیشتر است. طبق داده های صندوق بین المللی پول، هزینه های دولت مرکزی ژاپن به عنوان سهمی از تولید ناخالص داخلی بین 15 تا 20درصد در دهه های 1970 و 1980 متغیر بود. وقتی تعریف گسترده تری از دولت مرکزی، به علاوه دولت محلی، به علاوه سرمایه گذاری و وام های مالی «خارج از بودجه» (FILS) لحاظ شود، سهم دولت به بین 35 تا بیش از 45درصد تولید ناخالص داخلی افزایش می یابد. درباره کره نیز وام های سیاستی خارج از بودجه سهم مخارج دولت در تولید ناخالص داخلی را تقریبا دو برابر می کرد.
چنین وام هایی به طور قابل ملاحظه ای نسبت کسری به تولید ناخالص داخلی را نیز از تنها یک درصد به بیش از 11درصد افزایش می داد. تمام کشورهای آسیایی (از جمله چین) که سیستم حسابداری مالی آنها تحت تاثیر ژاپن قرار داشت، بیشتر از محاسبات صندوق بین المللی پول خرج می کردند. دولت ها در «سایرین» منابع مالی غیرمرتبط با مالیات، مانند استقراض خارجی (از طریق «ضمانت های» وام)، مالکیت موسسات مالی و نحوه خرج پس اندازهای خصوصی را نیز کنترل می کردند. بنابراین بانکداری توسعه ای و استقراض خارجی به طور غیرمستقیم با هم مرتبط بودند. ازاین رو، ضعف عمده بانک های توسعه ای، خرج کردن در صنایع اشتباه نبود، بلکه در مجموع هزینه های بسیار زیاد بود.

برگردان از برزین جعفرتاش
منبع:
Amsden, A. H. (2001). The rise of” the rest”: challenges to the west from late-industrializing economies. Oxford University Press, USA.